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党的二十大报告提出“提高城市规划、建设、治理水平”，本次专栏围绕统筹并实现存量地区的城市规划建设管理一体化、提升治理水平，邀请的城市对存量更新地区开展深入地规划研究，纳入法定规划体系，依据控制性详细规划依法行政，在推动城市内涵提升式发展方面进行了有益探索，发挥了国土空间规划的引领作用，可供其他地区推进城市更新工作、建立规划统筹机制借鉴学习。
经过40年的高速发展，深圳面临资源环境紧约束的困境，较早在存量用地规划建设方面进行了全面、深入地探索。深圳始终坚持国土空间规划引领，将城市更新纳入法定规划体系，结合存量用地开发特点，以政府统筹、规划引领、公益优先、市场运作为原则，坚持“留改拆”并举，通过综合整治和拆除重建两种模式推进城市更新工作，构建了以实施为导向的城市更新制度，及总体层面落实国土空间总体规划的市区级城市更新专项规划、微观层面衔接落实国土空间详细规划的城市更新单元规划的整体框架，形成了城市更新深圳模式。主要创新做法包括：
图1：深圳市国土空间规划与城市更新规划体系示意图
一
建章立制，保障更新规范公平
2008年底，深圳紧紧抓住部省共建节约集约示范省的契机，在广东省“三旧”改造政策的指引下，于2009年出台了《深圳市城市更新办法》，率先提出“城市更新”概念，并以此为核心全面建立了城市更新工作的机制架构，明确城市更新单元规划是管理城市更新活动的基本依据，开始系统谋划全面推进城市更新。2020年，在总结多年的制度设计和法治实践基础上，深圳立足改革创新、法治示范，率先颁布《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》），构建了以《更新条例》为统领，以城市更新办法及其实施细则为核心的特区法规、政府规章、技术规范和操作指引四位一体的政策体系，为社会提供了相对完备的政策工具箱，为规划的有效实施提供制度保障。在《更新条例》中，进一步明确了城市更新专项规划与国土空间规划的关系，强调市城市更新部门应当按照全市国土空间总体规划组织编制全市城市更新专项规划及开展相关工作，并将城市更新单元规划纳入法定规划体系，明确经批准后的城市更新单元规划视为已完成法定图则相应内容的修改或者编制。
图2：深圳城市更新政策体系图
二
规划引领，推动城市有序更新
《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》提出“严控增量、优化存量、激活流量，实现国土空间提质增效”的国土空间集约发展目标，在总体规划编制中开展了城市更新专题研究，以品质提升为价值导向，提出加强城市更新等多种再开发手段的有机衔接与综合运用，明确全面改造、微改造、混合改造等不同改造方式片区，鼓励绿色有机更新，确定至2035年的存量低效用地再开发规模与有机更新规模；划定再开发重点片区，制定各片区再开发目标和指引，推动整体连片再开发；从民生服务、产业转型升级、基础设施支撑等方面分别提出存量低效用地再开发策略与要求。
以国土空间规划为引领，深圳编制了市、区级城市更新专项规划，落实、细化市级总体规划的更新策略目标与空间管控，全面对接城中村综合整治、住房保障、产业空间保障、历史风貌区保护等专项工作，市区联动划定分区管控范围，明确五年期的城市更新目标、策略、结构、规模、时序等主要内容，实现纵向传导。
图3：深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划-分区指引图
三
单元管控，综合平衡更新实施
深圳城市更新突破了以单一宗地为改造对象的传统做法，以城市更新单元作为城市更新实施的基本单位，创新建立了城市更新单元规划管理制度。在深圳详细规划制度改革中，法定规划体系中的的详细规划分成法定图则和规划实施方案两个层次，城市更新单元规划便属于规划实施方案这一层次，是以地块为规划对象，编制深度类似于修建性详细规划，在符合法定图则的刚性管控要求下，可在更新单元范围内综合平衡其建筑增量、道路布局、公共服务与交通市政基础设施位置等，平衡用地权益，指导地块开发建设，城市更新单元规划经批准后作为后续行政许可的依据。
深圳城市更新单元规划坚持市场运作、保障公益优先，相关权利主体深度参与，成为协调多元利益的平台，具有鲜明的“协商式”特点，可实施性强。
一是坚持公益优先。首先城市更新单元规划严格落实法定图则的规划功能和公益性设施等刚性管控要求，维护法定图则的权威性和科学性，遵循片区发展目标与规律。其次通过各项政策规定无偿移交公益性用地、配建政策性用房、配建公共配套设施等，政策性用房和公共配套设施均由实施主体进行建设，建成后产权移交政府。最后在公共利益落地上，结合更新实施分期和验收建立了实施监管机制，确保完整履行各分期承诺的各项责任，方可办理后续手续。
二是坚持利益平衡。以用地权益为核心，构建利益平衡机制。一方面针对深圳复杂的土地历史遗留问题，强调以产权核查与历史用地处置为重要基础划定城市更新单元范围，充分发挥单元规划对零散用地的整合作用，如零星用地纳入、腾挪，国有未出让用地清退等，以保障用地布局规划的有效落实。另一方面在开发规模核算中充分体现“同地同权”和“奖励贡献”原则，结合更新中土地移交、公共空间、公共设施等特点，制定了“基础容积、转移容积、奖励容积”的容积率测算规则，实现单元利益平衡。
图4：更新前后的产权用地整理变化
三是坚持保护优先。坚持保护历史文化，要求所有城市更新单元规划编制过程中，需要摸底、核查、确认是否涉及历史风貌区和历史建筑调查对象或具有保护价值的历史文化资源，以及古树名木及古树后续资源等各类保护对象。经确认涉及的，需要开展现场核实、价值评估、专家论证等工作，按相关评估标准和技术规定开展专题研究，通过专家评审及相关主管部门联合审查，作为下一步工作开展的依据。
图5：深圳市南头古城综合整治试点项目更新后现状照片
（第七届深港城市\建筑双城双年展主展场深圳南头古城）
图6：罗湖区金威啤酒厂城市更新单元更新后现状照片
（第九届深港城市\建筑双城双年展主展场深圳粤海城·金啤坊）
四是坚持多专业融合。随着单元规划编审的探索深入，深圳构建了一套多学科交叉的开放式、菜单式技术框架。鼓励多专业团队协同合作，开展多专项或专题研究既体现了规划精细化管控要求，也是应对城市更新单元复杂性，确保规划合理性的支撑。深圳十分重视更新项目的设计品质，强调单元规划城市设计对下一阶段建筑设计的指导性，并要求建筑方案设计编制城市设计衔接专篇，位于城市重点地区、重要节点的更新单元，还须采用设计优先制度，且鼓励非重点地区、重要节点的更新单元参照执行。
图7：深圳拆除重建类城市更新规划专题内容范例
五是坚持实施导向。衔接后续行政审批要求，刚弹性管控结合保障实施。刚性管控方面，单元规划明确了开发建设用地范围、用地功能、开发强度、公共利益用地、公共设施和开发时序等内容。弹性引导上，针对管理文件未规定的内容，应当以技术文件作为后续行政许可和建筑方案设计的重要技术参考依据。
图8：深圳拆除重建类城市更新单元规划中管理文件附图范例
结语
经过多年的探索实践，深圳城市更新在国土空间规划的统筹和引领下，传导落实上层次法定规划目标，建立了与国土空间规划体系相对应的总体、微观两层次城市更新规划，指导城市更新实现了从个别项目开发到规模系统推动、从小片区更新到大片区统筹、从局部探索试点到规范高效运作的跨越式发展，已成为深圳优化城市功能结构、完善公共配套设施、提高城市综合服务水平的重要手段之一，在保障各类建设用地供给，持续改善城市环境品质，促进产业转型升级等方面发挥了重要作用，取得了较为显著的成效。深圳城市更新作为全国存量空间发展的先锋经验，未来将继续努力为全国打造高质量发展、空间集约化利用、存量更新治理的新样板。
