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浅谈《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》
2024-12-31 17:31 /
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2024年11月7日，自然资源部印发了《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号，下称“242号文”），允许地方政府运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，促进房地产市场平稳健康发展。
早在2024年5月，自然资源部和国家发改委联合印发了《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号，下称“104号文”），其中提及“对于企业无力开发的整宗或部分土地，以及司法和破产拍卖中流拍的土地，不属于应协商收回或无偿收回的，地方政府在遵循企业自愿、平等协商原则下，可按照合理价格收购土地。”各地普遍欢迎，但同时也反映收回收购土地存在资金缺乏的问题，在操作层面上存在一定障碍。因此，“242号文”可以看作是“104号文”的政策扩充，同时为地方政府盘活存量闲置用地解决资金来源，减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。
结合“104号文”的要求，“242号文”所指的“存量闲置土地”，在时间节点和开发状况上均有明确定义，具体是指“2024年3月31日之前供应，目前尚未开工以及已开工未竣工的房地产用地。”
为有效控制专项债资金运用风险，“242号文”指出，“使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。专项债券对应的土地储备项目中的储备地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码”，从而做到源头可控，去向可查。
“242号文”指出，“优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。”同时，“242号文”明确了摸清底数的方法，要求综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定意向地块和时序安排，强调了及时动态更新处置存量闲置土地清单等要求。
综上，“242号文”优先消化存量房地产用地，解决供应端与需求端不匹配的问题，解决高库存、市场低迷环境下开发商企业意愿不足、希望退回土地从而回收资金等问题。
“242号文”提出，由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收地块开展价格评估。在对比评估价格和土地成本，形成基础价格的条件下，通过综合考虑、集体决策确定收地价格，同时还明确了报人民政府批准确认等要求。“242号文”明确了原则性的价格标准和程序，各地应在此框架之下进一步细化评估和决策细则，确保收地价格公允合理，程序规范透明。
在房地产市场下行的大环境中，房地产企业为快速回笼资金，同时减少持有库存，协商收地的补偿价格预期有所下调。在“104号文”出台后，各地积极运用政策工具，合理评估土地市场价值，通过收储方式解决企业无力开发的问题，如广州市海珠区大干围15,491平方米零售商业、商务金融、批发市场用地，政府协商收回价格为15.29亿元，相较于企业取得土地的成本低约106万元，与当前市场环境下的土地市场价格基本相符。
今年以来，我国新增专项债主要用于市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程等重点领域，这意味能够用于地方政府收回、收购存量土地的专项债资金规模可能有限。因此，在专项债资金规模有限的前提下，要充分发挥资金效益，需要做好企业意愿、市场需求等前期摸排，确定拟收回收购意向地块和时序安排，在“量力而行”的前提下，合理控制收储及再供应的时序，形成政府手中掌握的土地资产“蓄水池”，有效发挥调控作用，保障市场平稳健康发展。预计“242号文”落地实施后，在房地产市场库存压力较大、房地产企业流动性较紧、地方政府财政实力相对充裕、土地后续增值潜力较大的地区将会发挥较好的作用。
